海南农垦土地资产管理现状、问题与建议

农垦是在特定历史条件下为承担国家使命而建立的，经过70多年的发展，在屯垦戍边、支援国家经济建设、保障粮食和农产品安全等方面作出了重大贡献，形成了组织程度高、规模化突出、产业体系健全的独特优势。土地是农垦最重要的生产资料，是农垦存在与发展的基础，本文以海南农垦为例，对国有垦区土地资产管理的现状与问题做了思考。

一、海南农垦土地资产管理工作现状

海南农垦为全国第三大垦区，按照“三调”成果，土地总面积946.48万亩，其中农用地920.9万亩，占97.3%（耕地50.45万亩、园地672.16万亩、林地175.13万亩，其他农用地23.16万亩），建设用地20.3万亩，占2.1%，未利用地面积5.28万亩，占0.6%。相较于北方垦区保障粮食作物、耕地占比大的特点，海南农垦以种植橡胶以及芒果、荔枝等长期热带作物为主，园地与林地面积占71%。

从权属情况看，946.48万亩土地分为两类：一是海南农垦集团作为权属人共311.44万亩，绝大部分为成规模橡胶林；二是其余635.04万亩土地的权属人为各农场公司和二级企业。

1.主张权属，摸清家底，对垦区土地开展持续动态监测

一是按照中央《关于进一步推进农垦改革发展的意见》要求，基本完成土地确权任务，发证给海南农垦部分面积为927.17万亩，占主张权属面积的97.96%，有力地保障了农垦土地各项权益。二是建立海南农垦“一张图”数据库，每半年开展一次全覆盖土地利用动态遥感监测，每季度对重点项目用地情况实行重点监测，实现土地精细化管理。

2.建立完善适应国有农场经营模式的土地承包经营租赁制度

一是建立了“对内发包”与“对外租赁”的经营制度。对内部职工，由国有农场与职工签订生产承包合同，将土地承包租赁给职工经营。内部承包实行“基本田”与“经营田”的“两田制”，基本田免收承包费，经营田实行阶梯地价累进收费。内部承包期限不得超过30年，不得超过法定退休年龄。对职工以外的企业和个人，以公开竞价方式租赁土地，签订统一合同，租期不超过20年。当前，对内发包土地约150万亩，对外租赁土地约20万亩。

二是制定承包租赁指导价、标准合同书等。通过农用地清理规范，根据土地区位、类别、等级，区分对内承包和对外租赁，制定了“农业用地承包租赁指导价”并定期更新。每个农场制定具体的规范价格，分等级、分作物种类、分租赁时间差别化。分类制定了农业用地承包租赁合同书（范本），包括《职工基本生活保障用地承包合同书》《农业用地对外租赁合同书》等，并对设施农用地租赁、“南繁”产业用地租赁制定了具体程序和标准。

三是建立了统一的“资源资产交易系统平台”。要求所有海南农垦的土地及房屋建筑物等资产出租、转让等有关处置事项都依托平台，采取公开竞价的方式进行，提升国有农用地对外租赁的规范性、透明度，增加竞争性和溢价。

四是积极探索适应国有农用地的经营模式。重新将土地整合集中发展产业，或因地制宜采取“分利不分地”“模拟股份制”等相关模式，在各方利益最大化的基础上，维护好国有农用地各项权益。例如，荣光农场改变以往单纯发包土地的模式，成立农业综合开发公司作为平台，由农场出资占股51%，吸引公司技术骨干及社会专业技术人员合计持股49%。构建“农场公司+专业技术团队+精准扶贫户”的股权架构，以“分利不分地”的模式打造了84亩龙眼标准化种植基地，共种植龙眼2000余株，年均产量可达12万斤，年产值近百万元，带动近20户脱贫增收。

3.编制垦区国土空间规划，促进垦地规划衔接

一是开展《海南省农垦国土空间规划专题研究》。成果在省级国土空间规划文本中得到充分体现，明确了农垦规划建设用地指标单列、规划建设用地可在市县范围内调剂、城镇开发边界外的垦区作业区与生产队纳入村庄规划等，同时各项产业布局、基础设施配套等均考虑农垦实际情况。

二是将垦区生产队居民点融入村庄规划体系。分类编制垦区详细规划，将农场场部及毗邻场部的土地纳入城镇规划范围，编制控制性详细规划；将零星分散、远离中心城镇和集镇、场部及中心居民点的，参照农村规划编制生产队居民点详细规划。

4.维护权益，加强对国有土地资产管理

一是完善内部土地资产管理制度。制定并定期更新《海垦控股集团企业管理事项授权清单》，将土地资产管理作为“授权清单”的重要内容。

二是为确保公平公正，规定集团所有中层以上管理人员、农场公司高级管理人员及其直系亲属不得承包使用垦区农业土地。开展专项调查，对相关管理层人员用地情况进行公示、清理。

三是针对收回农垦土地缺乏规范问题，研究制定《公益性设施项目建设使用垦区土地补偿管理办法》，从内部资产管理角度，规范各类公益性设施使用垦区土地补偿管理，维护垦区国有土地资产及职工群众合法权益。

四是加强被占地调处工作，维护土地权益。建立以政府为主导、各农场公司为主体、权责到位的被占土地调处收回工作机制，并采取司法手段进行维权。

五是配合属地政府开展“两违”（违法用地、违规建房）整治，在垦区开展“生态环保专项督查”，全面核查各企业自建和合作项目是否违规占用耕地、基本农田、林地及挖湖造景等违法行为。

5.以全域综合整治为抓手，促进土地合理高效利用

一是建立全域土地综合整治项目实施新机制。经省政府审定同意，出台《关于推进实施垦区土地综合整治的通知》，赋予农垦集团土地综合整治实施主体地位，在村庄规划编制、项目立项、监管、验收方面，进一步简化审批程序，提高省级统筹比例。

二是创新实施土地“综合整治+碎片化土地整合+规模化农业生产基地”的三合一模式。实现土地资源整合、加强耕地保护、提升资源利用效益。建设海垦东方现代农业产业园6957亩，培育特色水稻制育种2349亩、雪茄烟叶种植2637亩、火龙果种植1869亩。建设昌江现代农业产业园1.2万亩，产业以毛豆、山兰稻、蔬菜、火龙果等为主。

二、主要难点和问题

1.体制机制层面，农村土地管理制度改革相关政策措施未全面覆盖农垦地区

农垦亦农亦工、亦城亦乡，长期实行“政企合一”。体制机制上的问题，加之长期以来农垦与地方形成的“二元体制”仍保留较大惯性，使得相关惠农政策不能完全覆盖农垦系统，农村土地管理制度改革、编制村庄规划等尚未在农垦系统得到很好的贯彻执行。

2. 宏观布局层面，“小”省下的“大”垦区，垦地融合矛盾突出

海南农垦占全省面积超过20%，且分散在几乎所有市县。各农场与周边乡镇村“犬牙交错”，在生态红线划定、耕地保护、项目落地上的矛盾不可避免，当前又有更高层次的自贸港建设，势必在项目和产业的重新谋划统筹上，发生利益冲突。农垦系统普遍存在的“垦地矛盾”问题，在海南尤其突出。

3.微观分布层面，土地质量低，土地权属纠纷多

一是生产队居民点数量多、分布广、规模小，用地不节约集约。海南农垦共有2840个生产队，分散在全省所有市县，平均每个生产队居民点仅有4.28公顷、222人，呈现“星罗棋布、天女散花”的空间状态。其中，“偏远小散”生产队的建设用地面积约9.4万亩，占生产队建设用地总面积12.3万亩的76%，占全垦区22.87万亩存量建设用地的41%。

二是农业用地分散、未形成规模化经营。全垦区920多万亩农业生产用地，除300万亩天然橡胶用地相对集中连片外，平均单宗农用地面积仅为21.97亩，土地分布偏远，用地格局呈现农林交错、林中有田、场村交叉、插花分布、切割碎片的突出特征，制约规模化的生产和发展。

三是土地利用权属碎片化。经营性农用地大部分已进行承包租赁，且以长期作物为主，租赁期一般超过10年。调研了解到，某农场一宗30亩的土地，有8个承包方，种植7种热带作物。土地的碎片化，只能采取“作坊式”的耕作方式，严重制约农垦规模化产业化优势。另外，农场对土地缺乏处分权，很多情况下，承包租赁合同到期后被动续签，在推动开展规模化种植的关键时刻，常常面临“无地可用”的尴尬局面。

4.基础工作层面，基本完成土地确权，但部分土地存在较大争议，产权登记历史遗留问题多

一是当前仍有6.36万亩土地，农场和周围农村集体都主张权属，争议和矛盾比较集中，无法进一步确权。其中大量土地已由当地村民实际耕种多年，农垦单方面虽然有确权依据和图件，但既没有与周边农村集体的指界协议，也长期未采取主张权利的具体措施。还有部分土地，农垦虽有多年以前的指界协议，但程序和效力未得到集体和村民的认可，无法进一步确权。

二是地权与林权的矛盾。林业部门单方面颁发林权证给非垦区国有林场或村集体，共29.28万亩，例如某农场共14.8万亩林地，2004年取得了土地证，但随着相关自然保护区的建立，属地市县颁发林权证给相关自然保护区主管部门，并规定已有林权证将不再颁发土地证。另有“一地两证”问题，既颁发了林权证给非垦区单位，又颁发了国有土地权证给农垦，涉及土地5.29万亩。

三是产权登记历史遗留问题多。早期给农场颁发的土地使用权证大部分为综合使用权证或农业用地使用权证，场部建成区和生产队居民点与国有农用地混在一起，未单独分割发证。

5.权益维护层面，土地被侵占和蚕食问题严重

一是租金欠缴问题严重。2020年海南农垦共收取承包租赁租金1.99亿元。部分农场租金收缴率只有60%多，私垦私占、用地不交租、多用地少交租等情况较普遍。农场公司针对个别恶意拖欠或拒交租金的农户开展诉讼，法院依法判决农场公司胜诉，但存在执行难的情况。

二是土地被占问题严重。已发证至海南农垦的权属土地中，仍有约66万亩土地被周边集体、村民占用。农垦土地被占是垦区共有的情况，既有历史遗留问题，也有自身管护不到位等原因，造成既定事实。甚至发生违法占用橡胶林的村民，在占用多年后，向乡镇政府申请办理合法用地手续，而农场竟然坐视不管的情况。海南农垦也采取了调解、法律诉讼、联合执法等多种形式，但维权成本高，收效不大。

三是职工蚕食胶园。农场职工受经济利益的驱使，在承包土地周边，采用注射药物等隐蔽方法毁坏橡胶树，见缝插针扩大种植槟榔、胡椒、菠萝蜜等经济作物。仅对一家农场的核查中，就发现两年内非正常死亡橡胶树34414株，折合面积1373亩。

四是主张所有缺乏抓手。部分地方政府在协调农场与周边农村权属争议时，存在以社会稳定为重，将土地确权给周边集体的情况。

6.生产队居民无法办理房地一体登记，成为民生领域重要问题

垦区土地的主体是国有农用地，但还有较大量的生产队居民点用地，海南农垦有2840个生产队，用地总面积12.3万亩。生产队常住居民包括农场（集团）公司职工、海胶职工和其他居民，居民构成趋向多样化。建房难，成为垦区居民反映强烈的民生问题。

一是产权不明确。对于生产队居民，与农村村民生活方式相似，垦区建房也严格执行“一户一宅”制度，但垦区居民无法获得宅基地使用权，只有所住房屋的所有权，其土地使用权人为农场。权利的缺失等造成房、地分割，不具备房地一体发证的条件。

二是人员资格认定难。按照《海南省垦区建房管理办法》，垦区企业负责建房资格初审报送，核心是“一户一宅”，垦区企业只能核实申报人员是否在垦区内部建设的唯一自住房屋，无法核实在垦区外是否具备其他房产。

三是缺乏规划依据。大部分垦区生产队尚未编制村庄规划，缺乏详细规划依据。

四是农转用难度大。农村宅基地报建的新增建设用地年度计划、耕地占补等指标由属地政府统筹解决，但垦区职工居民建房仅明确了新增费、耕地开垦费等由市县政府承担，指标未明确。

7.国有农用地“收回”程序缺乏规范

一是收回范围不明确。新《土地管理法》明确了征收农民集体所有土地的具体范围，但国有农用地收回范围过宽并缺乏法律法规的规范。范围和程序仅在2008年国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》做了原则性要求。实际工作中，存在地方政府以经营性用途收回农垦土地的情况。

二是收回程序缺乏规范。中央《关于进一步推进农垦改革发展的意见》提出，严禁擅自收回农垦国有农用地使用权，确需收回的要经原批准用地的政府批准，并按有关规定予以补偿，依法安排社会保障费。实际工作中，市县政府未按相关法规政策要求，未经原批准用地的政府批准，仅是在征求农垦集团意见后即实施收回行为。农垦处于弱势方，很多情况下只能“被同意”。

三、思考与建议

1.国有农用地制度改革应适应农垦规模化经营体制，不能简单照搬农村土地改革经验

农垦与农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济等共同构成中国特色农业经济体系。在土地经营制度上，农场参照农村开展了承包经营租赁制度，但新形势下的发展趋势是公司化、规模化、上下游一体化。例如，江苏垦区实施农业一体化战略，围绕稻麦种植，将上游种业生产、农资供给与下游米业加工、销售链整合，成立了江苏农垦农业发展股份有限公司，将垦区18个农场的种植业剥离出来，在每个农场单独成立种植分公司。农场土地逐步从家庭承包经营走向企业化种植经营，国有农用地产权体系不能简单照搬农村土地承包经营权。

2.充分考虑现有产权安排的现实性、合理性，分类探索国有农用地权利体系改革

按照现行法律法规，对国有农用地权利的设定和使用参照土地承包经营权进行确定和管理，并未明确设立“国有农用地使用权”。但事实上，农垦土地通过划拨方式无偿取得，多年的拓荒垦殖并经营，国有农垦集团（农场）享有利用土地开展农业生产的权利，事实上也长期占有并使用土地、获得收益。建议充分考虑现有产权安排的现实性、合理性，尊重农场作为国有农用地的使用主体，对国有农用地权利体系的调整设定，采取“先立后破”的原则，稳妥有序地开展。区分不同类型垦区，不同垦区资源禀赋、发展水平的差异性、土地经营制度的差异性，不搞“一刀切”，分类开展探索。

一是已经以划拨形式获得“国有土地使用权”的。建议充分考虑已有实践成果，继续按“国有农用地使用权”进行探索。明确其是否具有物权属性，确定权利内涵，明确使用权人的责权利。

二是已经通过承包经营方式获得“国有农用地承包经营权”的。建议继续按“国有农用地承包经营权”进行探索，重点是进行规范管理。在全面摸底的基础上，研究什么情况下采取承包经营的方式配置权利。主体方面，建议由省级自然资源主管部门作为发包方，农垦集团或农场公司作为“承包经营权人”。研究明确发包方、承包方及其权利义务关系以及承包期限、承包费用等具体内容。

3.明确所有者职责履职主体与职责

建议由省政府代理履行海南垦区土地所有者职责，可委托省级自然资源主管部门具体履行所有者职责。制定完善土地资产处置、配置规则、程序并开展监督考核。涉及土地收回、重大处置事项应由农垦集团报省级自然资源主管部门同意。建立土地相关租金等收益“一本账”，统一核算考核。

4.明确农垦集团的经营保护职责

建议结合委托代理机制试点，进一步明确农垦集团的经营保护职责，聚焦维护权益、保值增值、服务支撑、守住底线四项核心职责。维护权益，要配合做好确权登记，明晰土地家底，守土有责。保值增值，要根据授权，行使好土地使用权和经营权，促进土地要素的高效配置。服务支撑，要发挥好农垦土地资源规模化优势，促进产业发展，服务国家粮食安全和战略保障需求。守住底线，要严格耕地林地保护，关注抵押担保的风险防范等问题。

来源丨中国土地科学公众号

作者丨自然资源部权益司   范黎